一邊，是全國260萬出租車司機家庭的生計，以及他們背上那些地方國有企業比重較大的傳統出租車公司的利益；另一邊，是專車司機、專車車主的利益，以及代表著“互聯網+”的創新企業和它們背后的騰訊、阿里巴巴、百度等國內外投資者的投資回報預期。

　　同濟大學知識產權與競爭法研究中心研究員劉旭表示，在“十三五”規劃制定前夕，真正讓出租車市場改革變奏曲突然轉成“快板”的，或許更應該是專車服務中全國每天上百萬人次涉嫌非法運營，給央地各級交通主管部門帶來的監管壓力。

　　市場失靈與政府失靈

　　劉旭說，傳統出租車市場，因為出租車輛的安全性、司機資質、道路情況、不同城市供需與消費水平等方面都存在嚴重的信息不對稱性，會出現市場失靈的情況。所以出于保障乘客安全、避免因不熟悉路線而被司機訛詐、或因路程太近等被拒載等考慮，各國才一直對該市場實施政府管制。

　　由此，出租車市場改革變奏曲的主題也主要圍繞著如何管理出租車特許經營許可，是否控制出租車數量，如何設定出租車運營價格，如何保障司機安全和健康，如何保障乘客生命財產安全、如何減少出租車行業可能帶來的負面外部性(如大氣污染、交通擁堵等)。

　　劉旭說，出租車市場的數量控制、價格控制，在一定技術條件和一定社會條件下，可以實現出租車市場需求的相對穩定，并在此基礎上穩定出租車司機的供給和收入預期。在這種情況下，一些擁有駕駛技能的勞動者愿意付出成本獲得相關資質、讓渡一定收益給出租車公司，成為出租車司機，而一些投資者也愿意組建出租汽車公司通過參與拍賣，或者其他方式，獲得出租車牌照、購買車輛、組織運營，承擔經營風險。

　　“雖然上述特許經營模式，存在出租車數量、運價管控、車輛、司機、出租車公司行政許可這五重管制，但是出租車司機間會有競爭，同樣出租車公司之間在牌照、車輛和司機規模、管理效率上也會有競爭。出租車司機之間也會有合作?！眲⑿衽e例說，如不同公司司機組建微信群分享路況信息、無暇接單的老客戶用車請求，亦不乏北京銀建實業楊松巖司機組織“愛心車隊”為患重病同行募款的善舉。出租車公司之間在購車、維修車輛、工會活動方面也可以開展合作。

　　但如果出租車公司為限制彼此挖角而達成限制競爭協議，或者并非依據勞動法進行行業集體談判，而是出租車公司間對承包、掛靠司機的“份子錢”達成限制競爭協議，則可能違反《反壟斷法》。

　　劉旭說，過去7年里，倘若《反壟斷法》能及時、全面、有效、透明地適用在該領域，保障出租車公司間存在有效競爭，那么經過優勝劣汰，復雜的經營關系就會在市場競爭壓力下得到梳理，各地出租車公司就不會再“多小散弱”，“份子錢”也會相應出現差異化發展。規模越大的出租車公司管理效率更高，可以通過更低的“份子錢”、更好的醫療與養老保障來留住更多司機，尤其口碑好、經驗豐富的司機，并促進司機在服務上的競爭，最終惠及廣大乘客。

　　但實際上，負責控制出租車數量、定價的主管部門沒辦法準確計算出，到底再增加多少量出租車、或把打車費率調整到怎樣的水平，才能讓不同時段、地段、不同路況條件下都處于動態變化的出租車需求都得以滿足，尤其是在乘客可能在不同情況下對出租車服務展現出不同支付意愿的條件下。

　　這種政府失靈，可以伴隨通訊技術的進步和互聯網經濟的發展得以改善。如加價叫車客觀上也有利于在高峰時期支付意愿更高的消費者更及時地預訂出租車?？上У氖?，該模式沒能通過規范和引導得以發展，形成動態調節出租車數量與定價的管理體系，而是因為突破傳統的價格管制而被叫停。

　　值得慶幸的是，持續了近36年的出租車運價管控，終于有望改變。10月15日公布的《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》明確提出：“進一步完善出租汽車運價形成機制，發揮運價調節出租汽車運輸市場供求關系的杠桿作用，建立健全出租汽車運價動態調整機制以及運價與燃料價格聯動辦法?！贝蜍囓浖髽I或將被允許在傳統出租車叫車業務中推廣加價叫車，并在此基礎上激勵拼出租車出行，緩解高峰時段的打車難問題。

　　新政符合《反壟斷法》

　　在出租車業價格春風來臨之前，2009年起在歐美嶄露頭角的優步(Uber)，終于在2014年被允許進入中國部分城市開展小規模專車業務。

　　劉旭說，這種模式不僅為有相關資質的司機，也為可能缺少相關資質的司機，提供網絡約租車平臺服務，并通過動態定價系統來優化資源配置，盡管動態定價高于傳統出租車時必然會增加專車空駛率。

　　在持續大規?！盁X”補貼的刺激下，專車服務雖深受“刷單”困擾，但仍成為愿嘗鮮的普通工薪階層也能承受的服務，推動全國專車接單量從Uber進入初期的每日1000單，發展到滴滴快的估值160億美元時的200多萬單，引發各界對專車模式可能加重一二線城市交通擁堵的擔心。

　　劉旭分析說，倘若刨除目前這些網絡約租車平臺不可持續的燒錢補貼因素，司機之所以能在Uber、滴滴快的平臺下獲利，最主要還是因為在資質與保險上能夠實現監管套利，在新生業態稅收辦法不明的情況下實現稅收套利。

　　他分析說，當這些套利可能性被監管部門出于運營安全、交通事故保險、國家稅收等原因而逐一封堵后，相關網絡平臺上的司機如果還要承擔車輛保養、維修費用，且沒有燃油補貼的話，即便放開乘用車8年報廢年限的約束，也必然喪失對傳統出租車的價格競爭優勢，只可能像易到用車幾年來摸索的定位那樣，在中高端用車市場開展差異化競爭。而這也正是交通部《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》所將達到的效果之一。

　　劉旭說，嚴格控制專車和司機資質、規范各類運營保險，確實為借助監管套利而獲得超高估值的Uber、滴滴快的以及一些專家、學者和媒體潑了冷水，并不得不讓專車市場告別Uber在其他地區推廣的模式(盡管它至今仍被許多國家和地區主管部門和法院禁止)。

　　“相比《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》，《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見(征求意見稿)》才是重頭戲，為地方主管部門改革當地出租車市場指明了方向，劃定了底線，也為其處罰黑車和為黑車提供便利的企業統一了尺度。”劉旭認為，這樣的“二重奏”相得益彰，有助于為互聯網企業在全國統一的大市場拓展網絡約車業務掃清地方保護障礙，釋放更多有出租車運營權和合法資質的司機進入該市場。

　　劉旭認為，這一政策恰恰符合《反壟斷法》第四條的基本原則?！斗磯艛喾ā吠怀鰪娬{了：“國家制定和實施與社會主義市場經濟相適應的競爭規則，完善宏觀調控，健全統一、開放、競爭、有序的市場體系?！倍恍W者對交通部上述政策決策是非法增加行政許可、干預地方事權、限制出租車市場競爭的指責既忽視了2004年國務院《道路運輸條例》及《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》設定相關行政許可與2014年交通部《出租汽車經營服務管理規定》的承接關系，也割裂了交通部上述兩方面政策的內在聯系，更是對《反壟斷法》的斷章取義，除了有利于可能已被超高估值的個別創新企業外，只會對公眾和公共政策的制定造成嚴重誤導。

　　出租車新政“一箭六雕”

　　劉旭說，“分階段實現經營權期無償使用，但有期限且不得轉讓”是該“指導意見(征求意見稿)”最據突破性的一點，與今年9月杭州出租車市場改革征求意見稿相呼應。這意味著地方政府必須“割肉”，放棄每年數以億計的出租車經營權使用費。

　　他認為，此舉若真能貫徹，則可謂一箭六雕：

　　為出租車公司降低“份子錢”、讓利給巡游出租車司機創造了條件；穩定了巡游出租車司機隊伍，避免惡化巡游出租車供需關系、緩解出租車公司繼續因人員流失而承受的損失；鼓勵單班車更多改雙班車，使巡游車司機通過這項改革紅利彌補出車時間減少帶來的損失，多通過健身預防或調理頸椎腰椎等各類職業病、多陪伴家人，同時減少疲勞駕駛，提高運營安全；為網絡約租車依法獲得足夠多的運營權來組建車隊降低了成本；推高了網絡約租車司機的收入預期，進一步迫使網絡約租車經營者轉向中高端定位，積極研發符合這一定位的動態價格系統，借助補貼機制、里程積累、會員增值服務等一系列創新，更多地吸引私家車、公務車出行群體、可報銷車費群體轉向網絡約租車的定制服務；改善收入會激勵出租車司機更加注意避免交通違章、提高服務質量。

　　9月21日，經濟學者薛兆豐曾疾呼：“如果監管部門堅持認為，網約車輛必須定性為傳統的營運車輛，必須承擔傳統營運車輛的所有稅費和勞務責任，并接受或明或暗的數量管制的話，那就必然會重蹈傳統出租車壟斷的老路，那也就是互聯網約車的滅頂之災?！?/p>

　　對此，劉旭表示，免除對專車司機的稅收負擔、免除網約車經營者依據勞動法承擔的法律責任，很可能讓大量司機涌入專車市場。這其實是Uber和滴滴快的非常樂見的，因為，更多注冊司機和車輛，可以讓它們的估值從本已令人眩目的高位繼續扶搖直上，即便這已讓他們遭遇在美國很少出現、但在中國市場大量涌現的“刷單”(類似于淘寶的情況)。

　　劉旭說，但若真正立足中國國情，而非歐美市場，在道路資源有限，私家車仍不斷增加的背景下，如果只是基于理論空想而沒有大量數據分析作為支撐，盲目擴張出租車經營權的數量，或者放任專車數量，最終可能導致國內許多城市的出租車、專車、私家車甚至公交車都更頻繁、更長時間地陷于交通不暢之中?！斑@種負面的外部性也同樣會影響巡游出租車、網約車的接單量。”

　　劉旭說，伴隨居民收入水平與消費能力的進一步提高、網絡約租車服務運營效率與用戶體驗的不斷提升，在十年后，或至少在無人駕駛出租車帶來新一波沖擊前，巡游與網約出租車可以實現并軌，甚至不排除互聯網經濟發達、平均消費水平高、改革步伐大的城市，有望更早實現這樣的目標，例如2022年亞運會前夕的杭州。

　　“無論是一兩家企業憑借全國每天上百萬人次涉嫌非法運營來換取百億計美元估值，還是這種‘生米煮成熟飯’式的‘倒逼’改革，都是與法治原則、現代化的國家治理背道而馳的，不僅不可持續、不可復制，更極具風險，尤其在涉及到公共交通安全、出行數據信息安全的領域?！眲⑿裾f。

　　他同時表示，交通部《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》也有一些不足值得商榷，期待不久的將來，交通部在匯總各方更廣泛的意見后，能讓改革變奏曲中可能走音的部分得以調整，讓改革巡游出租車市場、規范網約車市場的“二重奏”可以在全國范圍內贏得共鳴和贊同。